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浅析机关运行保障的适度原则
 
2022年07月21日    来源:

机关事务管理部门以保障党政机关高效有序运行为核心职责和立身之本进入新时代,在国家治理体系和治理能力现代化背景下,如何把握保障机关运行这一职责定位,更加有效地提高保障质量和效益,进而提升党政机关整体运转效能,提高执政施政能力,是摆在各级机关事务管理部门面前的一项重要课题。

 

一、研究背景

机关事务工作是党政工作的重要组成部分,其服务党和国家中心工作,为机关运转提供保障,影响政务运行质量和公共服务能力,关系国家治理体系建设和治理能力提升。新中国成立后,在较长时期的计划经济条件下,各级机关运转所需资金、资产、资源,均实行高度集中统管、内部封闭运行,机关事务工作嵌套于各级机关、各部门工作内部,机关运行保障实行封闭式、自给自足式的管理模式。改革开放后,随着政治体制改革和市场经济发展,机关事务工作逐渐形成系统性、专业化、职能化的运行模式,全国各级机关事务管理部门陆续成立,其保障机关运转的职能定位逐渐清晰,对机关运行保障的市场化、社会化变革是这一时期的研究讨论重点。进入新时代,在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下,机关事务管理部门面临的发展形势、应对的主要矛盾、承担的职责任务、工作的标准要求都发生了重大而深刻的变化。如何有效管理调配国家赋予的保障资源,更好地保障党政机关治理活动,主动融入并提升机关事务治理能力进而促进治理体系和治理能力现代化整体进程,是这一阶段理论研究及具体工作实践的重点。

总体而言,目前关于机关运行保障的探讨,主要集中在以下几个方面:

(一)机关运行保障的组织方式

主要从组织实施机关运行保障工作的主体层面,探讨各类模式的优劣。在当前机关事务工作实践中,根据实施主体的不同,机关运行保障组织方式主要分为3类。一是集中统一保障模式。由机关事务管理部门集中调配资源,直接为同级党政机关提供保障,并且执行统一的保障标准。二是分散保障模式。保障资源分散配置于各部门,由各部门自行组织自我保障,同级机关事务管理部门根据职责予以监督或指导。三是混合保障模式。部分部门或者部分后勤事项由机关事务管理部门统一保障,其他部门或事项由各部门自行保障。在3种保障模式中,学者们普遍认为,集中统一保障模式是推进机关事务治理体系和治理能力现代化的必然要求,是提高保障质量、效率的必然选择。实行集中统一管理,将有效解决分散模式中标准各行其是、信息混乱失真、配置错位失序等问题。推动运行保障业务流程再造,提升高新技术与整合以后业务的关联度,将使机关运行保障各项职能更加优化,组织内部权责更加协同,机构运行更加高效。

(二)机关运行保障的供给模式

主要从提供机关运行保障具体服务的主体层面,研究探讨合理化的供给模式。在改革开放以前,机关运行保障的供给方仅限于党政机关本身,因此形成了各类“大而全”“小而全”的自给自足式的保障体系。改革开放后,各类市场主体逐渐参与到政府资源配置过程中,机关运行保障资源的分配、利用,由过去在机关内部封闭运转的内循环,逐步转向市场主体平等参与的外循环。这要求打破机关、事业单位传统的封闭式的自我服务体系,将原有机关、企事业单位的后勤保障机构所承担的社会服务职能逐步分离出去,逐步形成社会化的服务体系。在社会主义市场经济理论的框架下,机关后勤服务社会化要最大限度地发挥行政经费的使用效益,确保国有资产保值增值,并实现后勤资源的优化配置,建立起具有中国特色的政府机关后勤服务社会化体系。

(三)机关运行保障的实践范式

主要探讨机关运行保障实践中,应当遵循的法律法规、制度依据、标准规范。目前研究普遍认为,法治化、标准化应当是机关运行保障工作的发展方向。应当加快推进机关运行保障立法,构建科学合理的保障模式和制度。提升机关运行保障效能,促进机关事务的高质量发展,必须根据党和国家中心工作的要求,通过及时、有效的立法供给,确立机关运行保障的行为规则。机关事务标准化是将标准化的理念、原则、方法运用到机关事务管理与服务中,通过制定标准并付诸实施,达到质量目标化、方法规范化、过程程序化、管理精细化,从而获得最佳服务和管理保障效益的过程。

 

二、机关运行保障适度原则的提出及其现实意义

总体而言,目前各方面理论和实践的探讨,关注点主要集中于谁来提供机关运行保障、怎样提供机关运行保障,而究竟要提供什么样的、何种程度的机关运行保障,却始终未能予以充分讨论澄清。在工作实践中,各级机关事务管理部门通常将提供更加充分、优质、高效的保障作为行动目标,蕴含了对量质、效的不懈追求。在某种意义上,不管是提供保障的机关事务部门,还是接受保障的其他部门,对于保障水平好与坏的评价,往往都趋向于刚性原则,即所谓的“服务保障永无止境”。但正如新时代社会主要矛盾的变化一样,在机关运行保障方面的主要矛盾,已经从“足不足、够不够”,逐渐转为“优不优、好不好”,甚至是“多不多”的问题。保障不足将影响机关运转效率,而过度保障则会造成行政成本浪费,甚至滋生腐败。基于这种形势的变化,强调机关运行保障的适度原则便显得十分重要。

(一)适度原则是坚持全面从严治党的必然要求

我党自成立以来,始终坚持艰苦朴素的优良作风,时至今日,反四风仍然是党常抓不懈的重要任务。随着经济水平的提高,机关运行保障水平也发生了质的飞跃,基本能够满足各项政务活动的顺利开展。但由于缺乏“适度”原则的约束,一度产生了保障过度等不规范问题。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推进从严治党,出台中央八项规定、党政机关厉行节约反对浪费条例、办公用房和公务用车管理办法等规章制度,部署开展办公用房超标问题整治、公务用车制度改革、规范公务接待等专项任务。通过多措并举,有效地将机关运行保障水平控制在了适度区间,机关运行成本大幅降低,党风政风明显好转。因此,在机关运行保障过程中坚持适度原则,既是全面从严治党背景下,党政机关加强党风廉政建设和反腐败工作的必然要求,同时又是确保全面从严治党向纵深推进的重要举措。

(二)适度原则是当前国内经济社会发展形势的必然选择

机关运行保障经费来源于财政资金,在财政收入增速放缓的背景下,各级党政机关必须带头“过紧日子”,节省一切不必要的支出,将每一笔钱用在紧要处、花在刀刃上,努力用政府的“紧日子”换来百姓的“好日子”。因此,将机关运行保障控制在适度水平,是主动应对形势变化的必然选择,也是执政为公、执政为民的应然之举。

(三)适度原则是开展机关运行保障活动的重要准则

机关运行保障不仅仅是统筹经费、资产、资源进而提供保障的单一服务型工作,作为内部行政的重要内容,它同时具有管理、控制的职责,需确保保障工作合法合规、优质高效。机关运行保障的基础源于财政资源,在资源稀缺性的前提下,机关运行保障应当遵循效能最大化原则,严格控制资源投入,并通过对保障资源实施科学化管理、规范化使用、专业化运营,实现投入产出最大化,即以最少的财政资源作为成本,保障党政机关高效优质运行。因此,适度保障是机关运行保障应当坚持和追求的理想状态,是确保其保障、管理双重功能得到充分发挥的重要前提。

 

三、坚持机关运行保障适度原则的对策建议

机关运行保障工作点多、线长、面广,涉及各方利益主体,坚持适度原则,需要系统发力,做到以法治为遵循,以标准为依据,以监管为保障,提高保障效能、发挥职能作用。具体可以从以下方面着力:

(一)探索测定机关运行保障适度水平

机关运行保障虽直接作用于机关运转,但最终的产出成果体现于提高执政施政效能、促进经济社会发展之中,因此,机关运行保障水平的测定,可以参考社会保障水平,通过机关运行保障支出总额占国内生产总值的比重予以体现。

应当通过收集不同地区、不同时间的实证数据,建立机关运行保障水平与党政机关运转效能之间的函数关系。关于机关运转效能(政府效能、行政效率等类似概念),国内外已有较多论述,如通过3E评价法、标杆管理法、平衡计分卡等方法进行测量,本文不再赘述。

由于缺乏数据支撑,本文推测机关运行保障水平和党政机关运转效能可能存在3种不同的相关关系。随着机关运行保障水平的提高,机关运转效能会出现一段快速提升期,随后可能会呈现3种不同的发展走向:

一是平稳提升,机关运转效能继续随着机关运行保障水平的提高而缓慢提升,但此阶段机关运行保障资源的投入效益逐渐减少;

二是趋于稳定,机关运转效能提升至某一水平后,进入一个相对稳定的状态,基本不因为机关运行保障水平的提高而继续提升;

三是有所下降,机关运行保障达到一定程度后,继续投入更多的保障资源,出现过度保障问题,对工作作风等产生负面影响进而导致机关运转效能下降。

基于以上假设,可以看到,为确保机关运行保障工作充分发挥作用,并且实现效益最大化,应当将机关运转效能快速上升期结束后,发生拐点时的机关运行保障水平作为适度水平。以此为参考,结合各地财政收入水平,将机关运行保障投入控制在适度规模。

(二)加快机关运行保障立法

通过立法为机关运行保障规范开展提供遵循,健全完善机关资产集中统一管理制度、机关运行服务社会化制度、机关运行成本统计制度、机关运行专项经费管理制度、机关运行保障监管制度等配套制度体系,将“厉行节约、反对浪费”的政治要求以法律的形式固化下来。

(三)健全机关运行保障标准化体系

充分发挥标准在机关运行保障中的主导、调节、约束、控制功能,重点加强机关运行经费预算支出定额和开支标准、资产配置标准、后勤服务项目和标准等体系建设。整合机关运行保障资源,改善机关运行保障方式,做到同一事权、同一尺度、同一标准,按照科学、严谨、统一的标准开展保障工作,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制和运行机制。加强标准宣贯,切实增强广大干部职工的标准意识、规矩意识,严格按标准供应、按标准调配、按标准办事,着力提高标准的执行力和管控力,实现“保障依标准”。

(四)持续推进节约型机关建设

践行绿色发展理念,全面开展节约型机关创建行动,建立健全节约型机关常态化、长效化机制,完善节约能源资源管理制度,推动党政机关厉行节约、反对浪费,降低机关运行成本,降低机关运行保障资源消耗,推行绿色办公,引导干部职工养成简约适度、绿色低碳的生活和工作方式,形成崇尚绿色生活的良好氛围。

 

/河南省机关事务管理局 王铮

 

(如需转载,请注明出处为“全国机关事务管理研究会网站”。)

 
 
 
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